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韩长赋:关于深化农村改革的几个问题
日期:2014-12-10 作者: 来源:
 

 

 

  农村改革是全面深化改革的重要组成部分,中央高度重视,社会各界十分关注。党的十八届三中全会以来,各级农业部门认真贯彻中央部署,扎实推进农村改革,各项工作进展顺利。但必须看到,农村改革政策性强、涉及面广、利益关系错综复杂,各方面对农村改革的看法和理解也不尽一致,改革实践遇到的新情况新问题很多,需要我们准确把握中央精神,深入研究农村实际,进一步统一思想、廓清认识、明确重点,积极稳妥地推进农村改革。
  我国改革是从农村发端的。三十多年来,我国农村改革大体经历了三轮。第一轮,破除人民公社体制,实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,主要是改革农村经营体制,侧重处理好农民与集体的关系。第二轮,减免、取消农业税费,实行农业补贴,主要是改革农村税费制度,多予少取放活,建立农村公共服务制度,侧重处理好农民与国家的关系。伴随一、二轮改革,还有农产品购销制度改革,彻底取消统购统销,放开农产品市场和价格。第三轮,在工业化、城镇化进程中,建立健全城乡发展一体化体制机制,主要是改革城乡分割的二元体制,侧重处理好工业与农业、城市与农村的关系。十八届三中全会《决定》明确指出:必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。目前,我们正在着力推进第三轮改革。
  习近平总书记特别强调,中国要强,农业必须强;中国要美,农村必须美;中国要富,农民必须富。我理解,实现农业农村农民的强、美、富,是现代化建设的重要任务,也是新一轮农村改革的出发点和落脚点。农村改革涉及方方面面,当前,我们要重点研究和解决好四个方面问题。

第一个问题,关于农村土地制度改革

  土地是财富之母,是农民的命根子。在任何一个国家,土地制度都是一项基本的制度,土地权益是最大的一块权益。翻开中国近代史,可以清楚地看出,我们党之所以能够团结带领广大人民取得革命胜利,从根子上说是正确处理了土地问题。目前,世界上绝大多数国家的土地都是私有私营,个别国家是公有公营。新中国成立以来,我国的农村土地制度安排大体经历了三个阶段:土地改革时期,土地均分,是私有私营;人民公社时期,土地集体所有、集体统一经营,是公有公营;改革开放以来,土地集体所有、家庭承包经营,是公有私营。我国现行农村土地制度具有显著的中国特色,这是由国情、农情决定的。中国是社会主义国家,人多地少是最大国情,为了体现公平,不可能实行土地私有制,土地集体所有是合适选择;中国要解决十几亿人的吃饭问题,需要发展市场经济来提高效率,加上农业劳动的对象都是有生命的动植物,家庭经营比较好地适应了农业产业的这些特点。几十年的实践证明,这项制度既打破大锅饭,解决了效率问题,又保障了各个农户,解决了公平问题,符合农村生产实际,得到农民衷心拥护,是合理有效的制度安排;但随着时代的变化,现在确实面临变革需求。
  推进农村土地制度改革,首先要搞清楚,改革的对象是什么、要解决什么问题。农村土地,主要涉及三块地,即农户的承包地、农民的宅基地和集体建设用地。这里,我主要讲讲农户承包地制度改革问题。
  改革开放搞家庭联产承包责任制,把土地所有权和承包经营权分开,所有权归集体,承包经营权归农户;现在,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行。习近平总书记指出,这是我国农村改革的又一次重大创新,并强调要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权之间的关系。那么,这三种权利目前是什么状况?
  关于所有权,即农村土地归谁所有。我国农村土地90%以上属农民集体所有(还有一部分属国有,如农垦土地),但到底属哪个集体所有,情况很复杂。根据调查,目前全国农村土地,50%以上归村民小组集体所有,约40%归村集体所有,还有约不到10%归其他农民集体所有。许多人以为集体土地就是行政村所有,是不准确的。
  关于承包权,即土地承包给了谁。全国94.2%的农村土地承包给了农户,主要是按人均分,还有5.8%的土地由集体或是其他主体经营。需要注意的是,土地承包主体是作为农村集体经济组织成员的农民家庭,是以家庭为单位,不是分包给每一个成员。这一点,很多人可能忽视了,这也正是农民工进城后不能轻易收回其承包地的原因。家庭承包主体地位要依法维护、不能侵害。
  关于经营权,即土地由谁经营。上世纪80年代初搞包干到户时,土地是谁承包谁经营,承包经营权是在一起的,承包者就是经营者。近年来,随着农村分工分业和大量农民进城务工,相当一部分承包土地的农户不种地了,而是流转给他人耕种。需要指出的是,承包农户流转的是一定时期内承包地的经营权,包括流转期内的使用权和收益权,不是集体所有权和农户承包权。这种制度安排很好解决了现行经营体制与土地流转相容的问题。

    当前,推进农村土地制度改革,总的方向是三权分置、稳定放活,就是落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权。其中,关键要做到两个坚持
  一是坚持农村土地农民集体所有,这是坚持农村基本经营制度的。农村土地农民集体所有,是农村最大的制度,是家庭承包经营的基础和前提,也是中国特色社会主义在农业上的一个鲜明特点,必须坚持。
  二是坚持稳定土地承包关系,这是维护农民土地承包经营权的关键,也可以说是农村基本经营制度的。现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。目前,农村土地承包关系总体是稳定的,但也有些地方仍然随意调整承包地,甚至违背农民意愿,违法收回农户承包地、强迫农户流转土地;对于土地第二轮承包到期后怎么办,思想认识也有待统一。要抓紧研究土地承包关系长久不变的具体实现形式,推动修订完善相关法律法规。
  当前,承包地的改革主要是做好三件事。第一件事,是引导土地有序流转,发展适度规模经营。土地作为要素,需要流转;发展规模经营,需要流转土地;农民外出务工,也需要流转土地。但必须明确,土地流转和规模经营不能脱离基本国情,应当与农民转移速度相适应,与当地农业技术装备水平相适应,与农业社会化服务和主体经营能力相适应,不是规模越大越好,更不是进度越快越好。根据我们调研统计,近3年土地流转比例每年提高3个百分点以上,2013年提高了4.8个百分点,流转比例达到26%,流转面积达3.4亿亩。这表明速度不是主要问题,没有必要人为加速。土地流转和规模经营要尊重农民意愿,坚持依法自愿有偿原则,不能搞大跃进,不能强制推动、包办代替、搞一刀切。政府主要搞好指导服务,引导土地向留在农村的农户特别是种田能手流转,防止欲速不达、走弯路。既要看到方向的明确性,也要看到过程的渐进性。
  企业流转土地,要防止非粮化、禁止非农化,对流转土地搞非农建设的,一定要及时制止纠正。我们欢迎和鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业和农业服务业,主要是种苗、饲料、设施农业、工厂化养殖、农产品保鲜储运、产地初加工、收购销售、开发四荒等,一般的种养环节应尽可能留给农民,使企业与农民在一个产业链条上合理分工、互利共赢。老板下乡,应该是带动老乡,而不是代替老乡。
  第二件事,是推进土地承包经营权确权登记颁证。对承包地确实权、颁铁证,才能让农民真正吃下定心丸,才能更好地保障农民土地财产权利,增加农民的财产收入,也才能让农民更用心经营土地,更放心流转土地。2013年中央1号文件提出,用5年时间基本完成这项工作。农业部去年选择了一批县开展试点,今年选了3个省整省推进,其他各省份至少选1个县整县推进;明年进一步扩大试点范围。这是一项基础性工作,难度很大,但一定要做,而且要做好。
  第三件事,是开展一系列试点,包括土地承包经营权抵押担保试点、土地承包经营权入股发展农业产业化经营试点等。目前正在研究试点方案,要审慎推进,同时要探索建立风险防范机制。
  推进农村土地制度改革,核心是实现两个保护,就是保护农民土地权益,保护耕地红线。这是确保农村土地制度改革健康推进的两条轨道,只要在这两条轨道上不出轨,土地制度改革就不会出大的问题。
  关于保护农民土地权益。当前,问题表现在三个方面:一是征地过程中侵害农民土地收益,二是土地流转过程中侵害农民决策权利,三是农民进城后承包地随意被收回。为此,第一,要缩小征地范围、规范征地程序、完善补偿办法、合理确定标准,完善对被征地农民的保障机制,村委会不能代替村民小组行使土地所有者的权利。第二,要确保土地流转过程中不违背农民意愿,不搞强迫命令。第三,不能因进城落户而随意收回农户承包地,也不能以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件。举家进城落户的,在自愿的情况下可以有偿收回。即使收回,土地也是集体的,应由集体经济组织成员承包。
  关于保护耕地红线。习近平总书记讲,我们的饭碗必须牢牢端在自己手里,我们的饭碗应该主要装中国粮。怎么才能端住饭碗?怎么保障国家粮食安全?根本在耕地。对于保护耕地红线,总书记讲,耕地要严防死守,保护耕地要像保护文物那样来做,甚至要像保护大熊猫那样来做。我们必须严格落实耕地保护责任制,坚守耕地红线,现有耕地面积要保持基本稳定。探索在已划定的基本农田基础上,推进划定永久基本农田,实行更加严格的用途管制。我们计划先从大城市周边做起。守住耕地红线不仅是数量上的,还应是质量上的。现在耕地占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地等情况普遍存在。工业发展和城镇建设应该尽量不占、少占基本农田,特别是花了很大代价建成的旱涝保收高标准农田和城郊的稻田、菜地,让城里人也能望得见山、看得见水、记得住乡愁。耕地占补平衡,不仅要数量平衡,还要质量平衡。要加强农田水利建设、耕地质量建设,加强耕地污染治理和修复,提高耕地基础产出水平。
  推进农村土地制度改革,必须积极稳妥,有的要搞试点,要坚守底线,做到四个不能,就是不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食产量改下去了,不能把农民利益损害了。

第二个问题,关于构建新型农业经营体系

  构建新型农业经营体系,出发点是两个适应,就是要适应建设现代农业的新要求,适应农村劳动力状况和资源配置新变化。2013年我国农业科技进步贡献率达到55.2%,耕种收综合机械化水平达到59.5%,农业发展更多依靠科技和机械;同时,农村劳动力迅速向非农产业转移,全国农民工总量达2.69亿人,其中外出进城农民工1.66亿人,许多地方留乡务农的大都是妇女和老人,谁来种地”“怎么种地的问题已经现实地摆在我们面前。这些新情况新变化,迫切要求加快创新农业经营体系。
  构建新型农业经营体系,要注意解决两个问题,就是既要解决农业问题,又要解决农民问题。两个问题紧密相连,要同时考虑,不能顾此失彼。中国国情是人多地少,人多主要是农民多。如果单纯讲农业,单纯讲效率,土地归大堆、人为垒大户、培育大农场主,农业问题也许解决了,但如果广大的农民没有转移出去,没有真正城镇化,可能会导致大量农民失地失业,这将违背改革初衷。从某种意义上讲,农民问题比农业问题更难解决。中国要防止出现拉美陷阱,解决好农民问题是个关键。
  我们要构建什么样的农业经营体系呢?就是按照习近平总书记所强调的,构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。重点要把握好以下几点:
  (一)坚持农户家庭经营的基础性地位。广大承包农户仍将是我国农业生产经营的重要基础和数量最多的主体,全国2.6亿农户,其中2.3亿农户承包土地经营;承包农户也是其他主体扩大经营规模的基础,而且也能进一步发展,有的可以成长为家庭农场。目前,全国家庭农场87.7万家。家庭农场是承包农户的升级版,是我们支持发展的方向。
  (二)加快培育多元化的新型农业经营主体。近年来,种养大户、家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等新型农业经营主体大量涌现、蓬勃发展,给传统农业注入了生机活力。特别是合作社这几年发展迅速,带动了千家万户走向大市场、实现规模经营,但总体而言,目前各类新型农业经营主体都还处在起步阶段,需要加大扶持引导,采取有效的政策措施培育发展。
  (三)健全完善农业社会化服务体系。越是现代农业,越要发展社会化服务。现代农业发展领域由产中向产前、产后不断扩展,分工分业已是大势所趋,尤其是各类新型农业经营主体对社会化服务的需求越来越大、要求越来越高。下一步,要加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。公益性服务,关键是健全完善乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等机构,解决最后一公里问题。这几年,在中央支持和各地努力下,乡镇或区域公益性服务机构条件建设有了很大改进,但提高服务能力和质量的任务仍很艰巨。农业经营性服务,要支持经营性服务组织在农产品保鲜、储运、加工、销售环节,以及金融保险、市场信息等方面开展服务,引导专业化服务组织开展病虫害统防统治、农机作业、农资供应、农产品流通等服务。新型农业经营主体加上农业社会化服务,将是建设现代农业的理想格局。
  (四)大力培育新型职业农民。需要特别注意的是,培育新型农业经营主体,应以农民为主体,绝不能排斥、忽视农民。这是人多地少国家农业发展的普遍规律。要着力培养造就新型职业农民队伍,培育一大批懂技术、会经营、善管理的新型职业农民,进一步完善农业支持政策,提高农业经营效益,让从事农业的农民得到与城镇职工相当的收入,让务农成为体面的职业,让农民从身份称谓回归职业称谓。如果我国有1亿新型职业农民,农业现代化建设将是另一番天地。今年,农业部启动实施了新型职业农民培育工程。

第三个问题,关于健全完善农业支持保护体系

  十八届三中全会强调要健全农业支持保护体系。农业面临自然风险、市场风险、安全风险,具有先天弱质性和公共性、基础性、社会性,因此,政府必须加强对农业的支持保护,世界各国也都这么做。新世纪以来,中央不断加大三农投入,中央财政三农支出从2004年的2626亿元,增加到2013年的1.38万亿元,为粮食生产十连增、农民增收十连快提供了重要支撑。但我国农业基础依然薄弱,靠天吃饭的局面没有得到根本改变,比较效益偏低的状况没有得到根本改变,千家万户小生产的格局没有得到根本改变,农产品需求刚性增长的态势还在持续。四化之中,农业现代化是短板、是弱项,迫切需要进一步加大对农业的支持保护力度。习近平总书记在中央农村工作会上讲,要加大农业投入力度,财政再困难也要优先保证农业支出,开支再压缩也不能减少三农投入。李克强总理在政府工作报告中强调,不管财力多么紧张,都要确保农业投入只增不减。
  健全农业支持保护体系,根本的是要在完善和创设政策上下功夫。我以为,当前最重要的是完善财政、金融、价格三大政策,这是农业支持保护体系的主体内容。
  财政政策方面,主要包括投资和补贴两大部分。农业投资,主要解决生产力建设问题,包括农业综合生产能力、农业公共服务能力和农业可持续发展能力。这些年来,农业综合生产能力建设得到长足进步,但由于历史欠账多,农业基础设施建设需求缺口还很大。今后,要立足现代农业发展需求,千方百计扩大盘子、增加投入总量,同时强化资源整合,改变目前项目小、散、乱的状况,力争十三五期间集中力量办成几件大事,包括大规模建设高标准农田,提高现代科技装备水平,提升农业公共服务能力,加强农业资源保护与生态环境建设等。农业补贴,主要解决生产者积极性问题,就是要通过财政补贴、利益补偿调动农民务农种粮、地方政府重农抓粮的积极性。总的政策调整方向应该是,补贴总量不能减,数量还应尽可能增;新增补贴重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体、规模经营主体倾斜。在继续稳定和扩大四补贴的同时,增加农业生产成本补贴、农业技术补贴、农业保险补贴,增加对主产区的财政转移支付和奖励补助,建立主销区对主产区的利益补偿机制。
  金融政策方面,金融是经济发展的血液,是现代农业的瓶颈,也是新型经营主体的苦恼。农村金融服务问题不解决,农业现代化就缺少有力支撑。今年国务院召开了全国农村金融服务经验交流电视电话会议,出台了《关于金融服务三农发展的若干意见》,我部也下发了《关于推动金融支持和服务现代农业发展的通知》,对建立完善农业金融政策、加强农业金融服务都作出了全面部署。创新农村金融政策,关键是要发挥财政的杠杆作用,推进金融机构创新、服务创新、机制创新,探索金融支农的有效途径。在金融机构上,当前的突出问题是机构不匹配,大银行不下乡,农信社也想进城,村镇银行等新型金融机构发展缓慢,真正适合农民、服务农业的金融机构太少。下一步,需要丰富农村金融服务主体,鼓励建立农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金;支持组建主要服务三农的金融租赁公司,支持开展农机租赁、发展村镇银行、小额贷款公司,允许农民合作社开展信用合作试点。在金融服务上,当前的突出问题是抵押物不足。要从扩大抵押物范围等方面入手,调动金融机构接受抵押物的积极性。大力发展农村担保机构,鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资性担保机构或担保基金,对新型经营主体开展信用评级,推广联保贷款,拓宽融资渠道。在农业保险上,当前的突出问题是覆盖品种少、保障水平低。如何规避风险是我国现代农业发展面临的突出问题。今后要推动完善农业保险保费补贴政策,扩大农业保险的覆盖范围,提高保障水平,探索保险与金融相结合的风险防范机制,并建立农业巨灾再保险制度。
  价格政策方面,价格是生产的指挥棒,是利益的调节器;价格支持政策是农业支持保护政策的重要内容,对于稳定粮食播种面积、保护农民积极性具有极其重要的作用。农产品价格调控,既要考虑生产者,又要考虑消费者和流通者,既要考虑农村人,又要考虑城里人,保持平衡很不容易。既怕不涨价,农民不增收;又怕涨价,城里人抱怨。当前,我国农业已进入高投入、高成本的发展阶段,国内粮食等很多重要农产品价格已经高于国际市场,这也给价格调控带来新的挑战。近年来,我国建立了水稻、小麦等重要农产品最低收购价政策,玉米、棉花、大豆、油菜、糖料等大宗农产品临时收储政策,以及生猪价格调控预案,初步形成了农产品价格政策体系。但农产品价格形成机制还不完善,还不适应形势发展需要。十八届三中全会要求完善农产品价格形成机制,注重发挥市场形成价格作用。今年,中央决定对新疆棉花、东北大豆开展目标价格补贴试点。今后要综合考虑农产品供求、农业生产成本变化、农民生产收益以及物价指数和居民承受能力,分门别类研究制定农产品价格政策。对于水稻、小麦、玉米等谷物,主要还是着眼于完善最低收购价和临时收储政策;对于油糖等农产品,也要积极探索建立不直接干预市场的目标价格补贴制度;对菜篮子产品,重点是研究建立分类调控目录,主要调控关系居民日常生活的重点品种,其他由市场调节。
  同时,还要加强对农产品贸易的统筹规划,提高进出口调控水平,积极推动农业走出去,利用好两个市场、两种资源,既保障供给,又保护产业、保护农民。

第四个问题,关于推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

  这是新一轮改革的题中应有之义,也是重要方面。新时期农村改革能否顺利推进,很大程度上取决于工农城乡关系的合理调整。城乡发展不平衡不协调,是我国经济社会发展存在的突出矛盾。城乡不平衡,是最大的不平衡。众所周知,计划经济时期,国家靠工农产品不平等交换,即产品价格剪刀差,从农业农民那里拿钱发展工业、建设城市,建立了工业体系,这在当时是没有办法的办法。改革开放以来,我国工农产品价格剪刀差逐步消除了,但城乡要素配置剪刀差突出起来,主要是土地、资金、劳动力。可以说,我国城镇化发展这么快,在很大程度上是建立在这种要素不平等交换、从农业农村获取廉价要素资源基础上的。
  土地方面,城市建设用地、工业项目用地、开发区占地,从农村征用了大量土地。征地补偿费用与市场转让收入存在着巨大差距,尽管征地补偿费用逐年提高,但还是大大低于土地市场价格,与经过开发后的转让收益完全不成比例。土地征用和开发转让过程中,大量的级差地租被转移到城市建设和工业发展上。一些县市土地出让收入甚至占到财政收入的50%左右,而用于农业的比重却很小,这是一个不平等交换。
  劳动力方面,应当看到,国家制定了若干保护农民工权益的政策性文件,农民工工资水平在逐年提高,社会保险也在逐步完善。但与城市职工相比,农民工工资还是偏低,社会保障覆盖面偏小,水平也是偏低的。许多农民工得了大病、受了工伤、干不动了,不得不回到老家,真正是把青春献给城市,把负担留给农村。从同工不同酬、不同保障的角度测算,农民工每年为城市经济社会发展积累的资金数量也是巨大的。这也是一个不平等交换。
  资金方面,一方面,农民和农业积累的有限资金转为存款大量流入城市,流入工商项目,而农业发展特别是农村的规模种养业和农产品加工业缺乏资金支持,农民贷款难。另一方面,农民贷款融资成本又比城市高。农村信用社是农业贷款的主力军,占农户贷款的90%以上,为了鼓励信用社增加贷款,不得不给信用社一个利率上浮的政策。至于农民为了生产急需去抬钱,借用地下钱庄和抬会的钱,所付的利息就更高了,有些差不多等于高利贷。这实际上又是一个不平等交换。
  要素向哪里积聚,哪里就能发展得快。现在农业农村发展滞后,从很大程度上讲,主要是由于要素的流失。因此,要增强农业农村发展活力和实力,就必须解决要素不平等交换问题,并在国家的调控和引导下,进一步使要素逐步向三农倾斜。现在,我国已经到了以工补农、以城带乡的发展阶段,也完全有条件构建城乡发展一体化体制机制。
  推进城乡发展一体化,总的方向是建立平等的工农城乡关系。基本要求是全面维护农民生产要素权益。核心要做到三个保障,即保障农民工同工同酬,保障农民公平分享土地增值收益,保障金融机构农村存款主要用于农业农村。重点任务是推进城乡基本公共服务均等化。应建立健全农村基本公共服务制度框架,逐步实现公共资源城乡均衡配置,让公共财政的阳光更多向农村普照,公共设施建设更多向农村延伸,公共服务更多向农村覆盖,最终实现教育、医疗、社会保障等基本公共服务城乡一体化。
  此外,深化农村改革,还要努力增加农民的财产性收入。在保护农民合法权益、尊重农民意愿的基础上,深化农村产权制度改革,探索股份合作等多种经营方式,激活农村资产、资源、资金等各类生产要素潜能,赋予农民更多财产权利,提高农民财产性收入的比重。要有序开展农村集体资产、农村集体建设用地、农民宅基地及房屋产权等方面的改革试点,推动征地制度改革,提高农民在土地增值收益中的分配比例。
  全面深化改革是时代主题,是中央的要求,各级农业部门和广大干部职工,都要积极参与改革,履职尽责推进农村改革,在工作中增强改革创新意识。要深入了解农情,加强调查研究,敏锐关注、深入分析、科学阐释、有效应对新情况新问题;深入学习政策,准确把握政策尺度,加强政策解读和宣传,使社会各界的思想认识统一到中央的决策部署上来;强化协调配合,抓好政策创设,把各方面力量凝聚起来,争取创设有利政策并落到实处;狠抓工作落实,对所负责的改革分工任务排出时间表,确保按时完成、取得实效。

此文系韩长赋部长201494日在农业部专题报告会上的讲话,发表时有删节

(王文学 转自中国农村网  2014.12.02

                                                     编审  于文

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