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再推一个“三化同步”:农地农有化、农民职业化、公民权利均等化
日期:2012-05-31 作者: 来源:
 

农村改革“起了大早赶了晚集”
工业化、城镇化和农业现代化“三化同步”发展,是一个重大的经济社会发展举措。上个世纪七十年代末八十年代初农村改革之后,我国农民拥有了土地自主经营权,不仅一举解决了十几亿人口的吃饭问题,而且直接牵动了乡镇企业异军突起,小城镇建设如火如荼,农业现代化持续推进。可以说,农村改革之后30年发展的过程就是工业化、城镇化和农业现代化“三化”同步推进和发展的过程。农村改革发展,不仅改变了农村面貌,也为城市改革发展乃至整个国家的改革和现代化建设提供了强大动力。
中国的改革是从农村开始起步的。可是时至今日,农村改革却起了大早赶了晚集,农村建设发展严重滞后,农业和农民弱势地位没有根本改变。家庭承包经营体制确立以后,我们一直强调的是稳定,坚持家庭承包经营不动摇。应该说,改革初期以及后来一段时间,强调坚持家庭承包经营不动摇是必要的。但是经过30多年的发展,我国的经济结构、社会结构和综合实力已经发生了天翻地覆的变化,农村的产业结构、人口结构和农民的价值观念、收入结构、就业领域也有很大的不同,农村内部和城乡之间各种新问题和新矛盾大量出现,在城市空前繁荣、财富大量积聚的同时,农村却日益空壳萧疏,土地、人才和资金空前流失。城市居民拥有独立产权的“房改房”等住房、企业量化资产等资产,而农民祖祖辈辈耕种的土地和自己建起来的住房却没有完整的产权。显然,我们已经走到了一个十字路口,当下的农村改革,应该在坚持家庭经营的基础上继续往前走一步。而这一步,靠农民自身的创造已无能为力,靠农村内部解决已经没有出路,需要外部力量特别是政府来推动,从宏观上、机制体制上乃至法律上进行变革。
另一方面,当前的工业化、城镇化、农业现代化“三化同步”发展遇到了明显的瓶颈和矛盾。表现在工业化、城镇化面临着土地和户籍制度的制约,农业现代化面临着产业边缘化以及务农人口老龄化的问题。这样的制约,使得当前无论推出什么具体改革政策,都难以从根本上解决问题,往往是左右掣肘,体制不顺,运作失灵。
农村改革应该跨出决定性一步,城乡统筹应该迈出实质性步伐。因此我认为有必要推出新的“三化同步”。这种新的“三化同步”,就是同步推进农地农有化、农民职业化和公民权利均等化。正如温家宝总理所说:“要深化土地、户籍、公共服务改革,理顺城市与农村的关系,推动工业化、城镇化和农业现代化协调发展。”
农地农有才能更有效保护和利用土地
农地农有,实际上就是要真正做到“耕者有其田”,在新的历史条件下,补上30多年前农村改革没有彻底走完的一步。现在的农村土地农民集体所有,产权界定不清,主体不明。在土地集体所有制下,农民有的只是土地的使用权,单个农民在国家、集体利益管理者的强势下,始终是弱者,对土地处置没有话语权,权益难以得到保障。大量农民的土地被以低价强租骗征,农村冲突绝大部分源于土地,严重影响着农村稳定和社会公平。
最珍惜土地的是农民,把土地所有权交给农民,有百利而无一害:能使农民获得完整谈判地位,从而取得公平合理的收益;能够减少“崽卖爷田不心疼的”的状况,从而有效保护土地资源,杜绝土地腐败;能使职业农民通过市场交易或买或租获得适度规模的农用土地,从而提高土地利用效率;能使土地得以大幅升值,农村百姓从而可拥有一笔可观的资产,可用来融资、创业或者消费,等等。
农地农有,政府并不是放任不管,而是要调整管理方向。要对土地拥有者实行身份限制,对土地的用途进行管制,做到农地农用,还要对每个单一农户拥有土地的数量进行控制。如一个农户最多可拥有15至150亩土地,可以根据各地人均占有土地规模确定。通过身份限制,排除了非农民或工商企业拥有土地的权利;通过用途管制,有利于守住18亿亩耕地红线,保持农产品的稳定供给;通过总量控制,防止土地过分集中,防止出现大规模兼并、囤积、炒作土地。
需要建立全国统一的土地市场,土地可以在政府管理的市场中进行交易。农用土地交易必须是在有资质的职业农民中进行。政府公共建设、城市建设以及工商业等非农用地,应在制定严格程序的基础上,按照市场价格加上预期增值价格从农民手里购买。没有了土地的农民,可以带着出售土地的“第一桶金”进城,在城镇买房兴业,也可以就地从事二三产业,就地市民化。
 
农民职业化可有效解决“谁来种地问题”
农民职业化,就是要彻底把农民这个概念从身份标志回归到职业标志,让职业农民与职业工人、职业军人、职业教师、职业经理人、职业政治家一样行走在中国社会。现在谁是农民?这个问题人们很难说得清楚。可以肯定地说,大部分85后和绝大部分90后,从来就不是农民,他们既没有土地(当年没有分到或者说没有承包到)又没有耕种过土地。说他们是农民,就是因为是农业户口,无论他们是出生在农村,还是出生在城市,他们工作了,在城里都被叫做“农民工”,享受不到市民待遇。至于他们的父辈,不少人虽然早已放下了锄头,可无论他们取得了什么成就,哪怕已是亿万富豪,他们的身份也仍是农民,被称为“农民企业家”。这样不仅他们本人深感困惑与不公,在社会管理上也极其令人困扰。
农民职业化后,首先会从根本上解除农民的心理弱势,而随着职业农民土地经营规模的扩大和农业效益的提高以及政府扶持力度的加大,会吸引年轻人就业于此,解决谁来种地的问题;当农业成为一个人或一个家庭赖以生存致富的唯一手段时,他就有了钻研经营的动力,他就不会三心二意甚至把土地撂荒;农村“三留守”问题就会大大减少;政府对对农业的支持保护,对农民的倾斜和照顾也有了明确的主体。这几年的农业补贴对补偿农业、调动农业经营者的积极性发挥了重要作用,但现实中的农业补贴,很多真正的农业耕种者即职业农民并不能拿到,一般都被土地使用权的出租者拿去了,不尽合理。
按照全国18亿亩的耕地保有量,我国从事种植业的农民应该保持在1亿人左右,再加上从事畜牧业、水产业、林业及相关服务业的农民,大约有1.5亿人,随着农业现代化水平的提高和农村劳动力转移的持续增加,农民的数量会更少一些。
 
公民权利和住在哪里没有关系
按照宪法原则,所有公民都应享受同等的社会权利和公共服务。农民的社会权利既包括他们在农村社区内部的民主权利即知情权、选举权和监督权等,也包括农民在社区外部的政治权利即国民待遇和这个群体在国家决策中所处的位势。村民自治法和城乡同比例选举人大代表,为农民享受均等社会权利奠定了基础。但农民在享受政府公共服务方面还有不小的欠缺。要创造条件实现城乡居民教育机会、就业机会和社会保障的均等化,实现基本医疗保障的平等化和收入分配原则与过程的公平化。在公民权利均等化的阳光照耀下,不用担心没有了土地的农民会流离失所。户籍不再以农业非农业划分,户口本不再具有除了公民年龄、出生地以及固定住所等信息之外的任何功能,无论他们住在城市还是住在乡村。而对于职业农民则更应给予特别的关照,如保证他们的人均年收入不低于最低生活保障水平,或不低于全社会平均水平的一定水准。
2011年,我国城镇化率达到51%,但这不是真正意义上的城市化,因为统计中把农民工也算进去了,而农民工并没有享受城市居民的待遇,他们起码现在还不是真正意义上的市民。新出台的关于户籍制度改革的文件,降低了农民进城落户的门槛,这无疑有利于城乡一体化发展和解决目前的农民工问题。但换个角度看,户籍本身并没有问题,问题在于户籍所蕴含的制度性利益关系,在于城市居民户口和农业户口在享受政府公共服务方面的不均等,跟住在哪里没有关系。也就是说,农民也可以住在城里,非农民也可以在乡下居住。政府的责任在于让全体公民享受同样的社会权利和公共服务,至于人们住在哪里、从事什么职业,应该完全交给人们自主选择。
 
新“三化同步”的核心在“同步”
 
近些年,我们出台了一系列有关“三农”的政策和改革措施,对“三农”的眷顾和支持史无前例。但是也有就事论事、头疼医头,脚疼医脚的情况。遇到土地问题,就出台有关土地的政策乃至制定或修改法律;遇到农民工问题,就出台农民工方面的政策、办法;遇到户籍问题,就发布户籍改革的文件;遇到医疗、社保问题,就指定医疗、社保方面的政策措施。。。。。。。所谓的“顶层设计”多是纵向设计,鲜有横向的具有战略性全局性前瞻性的大手笔。我们现在最需要的是超越过去、超越城乡、超越地方和部门,面前未来的“顶层设计”,需要进行大刀阔斧式的制度性变革。
不能就土地谈土地。土地和人是联在一起的,动地就要影响人,就要考虑人的出路。总要有一天,我们的土地要落到有知识、有资质、有兴趣、会经营、懂管理的现代职业农民的手中。不能就户籍谈户籍。户籍是和利益联在一起的,利益关系调整了,改革的意义才能更好地彰显。总要有一天,我们大家只拥有一个共同的身份——中国公民。
也不能就社保谈社保。有的地方用农村宅基地换城镇住房,以农民承包地换社会保障,交易双方以物易物,地位不平等,很难体现物品的真正价值,而且这种交易一般是在政府主导下进行的,农民因为没有完整产权,讨价还价的余地很小,更难以根本抵制。况且,社会保障作为一项公共服务本来就该享有,无需交换。如果能把产权交给农民,让农民自己去选择是继续当农民、耕种土地,还是不再做农民,从事二三产业。选择后者的农民,他能把宅基地或者土地拿到市场上出售,他再到镇上、县城或大中城市去买房居住,置业创业,再有社保等公共服务作保障,他的生活就应该没有什么问题。其实,类似这样的很多事情都应该交给老百姓自己去做,要相信老百姓对自己利益的考量比任何设计者的安排更具理性。政府需要做的,一是要给老百姓选择的机会,二是要制定好规则和实现路径。
现在的有些政策要求实际上也是不得已而为之。比如要求各地保留进城农民的土地承包权,按道理讲,既然他选择了与农业无关的职业,那么下一步他就不应该拥有土地,哪怕仅仅是土地使用权。但是在现行户籍制度下,进城农民的稳定性和享受与原有城市居民均等公共服务方面还没有完善的制度安排,土地就仍然是他们的最后一道保障阀。可这样长此以往,会一方面出现土地抛荒等资源浪费,另一方面又阻碍了职业农民规模化经营的土地供给。如果能够把土地、户籍和公共服务统筹谋划、综合改革、同步推进,很多互相牵扯不清、按下葫芦浮起瓢的问题即可迎刃而解,可收一通百通、一顺百顺之效。
2006年取消了延续2600年的农业税制度,这是具有划时代里程碑意义的决策。推进新的“三化同步”,也需要这样的勇气和决心。但这和取消农业税相比,要复杂艰巨得多。所以需要深入调研,周密部署,因地制宜,科学决策,由点到面,逐步推进。应像制定“十二五”规划那样,制定一个“新三化”同步推进的大蓝图或曰路线图,再由部分经济发达地区在大蓝图下先试先走一步。
有人计算了几亿农民变市民的人均成本,那是一个很庞大的数字,但不能因为难度大、成本高而不迈出这一步。因为靠把农民仅仅作为廉价劳动力的低成本的工业化不能无限期持续下去了,靠把土地廉价强征过来又让农民自谋生路的低成本的城镇化不能无限期持续下去了,靠老人和家庭妇女等低质人员在农村来进行的农业现代化也不能无限期持续下去了。而如果迈出了这一步,走好这一步,将会激活乡村,撼动城市,迸发出巨大能量,推动中国经济社会发展进入新的天地。

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